משטר וממשל
פרופ' יחזקאל דרור יו"ר
פרופ' אמנון רובינשטיין, פרופ' אוריאל רייכמן, יהואש צידון
מרכז הועדה יצחק אלנר
הקדמה
פיתוחו וקיומו של משטר דמוקרטי במדינת ישראל למרות ההעדר במסורת מדינה, חילוקי דעות בציבור על מהותה של המדינה והנסיבות הביטחונית המלוות אותה מאז הקמתה הוא הישג אדיר. יחד עם זאת, מדינת ישראל עומדת בפני הכרעות מעצבות-עתיד בתחומי פנים וחוץ וכן בכל הנוגע למהותה כמדינה יהודית ודמוקרטית וכמדינת העם היהודי – הכרעות המחייבות תפקוד מעולה של הממשל הן בקבלת החלטות, הן בשרות האזרח, הן בתכליתיות ויעילות. אולם, בחינה מקצועית של תפקוד הממשל של ישראל ודעותיהם של רבים מבין בכירי הממשל לתקופותיו כאחד מובילה למסקנה חד-משמעית שדפוסי הממשל אינם עונים על הצרכים – וזאת ללא קשר להרכב המפלגתי של ממשלה זו או אחרת. אכן, אליבא דכולם, הפער בין סכנות והזדמנויות העומדות והעתידות לעמוד נוכח מדינת ישראל מצד אחד ליכולת התפקוד ו"אריגת העתיד" של הממשל מצד אחר הולך וגדל – וצפונה בכך סכנה של ממש לעתידה של ישראל.
מכאן מסקנת הצוות, שרבים מבין אנשי המעשה, המחקר והמקצוע והעוסקים במלאכת הממשל שותפים לה, שדרושה רפורמה של ממש בדפוסי הממשל בישראל. זאת, כמובן, במסגרת ערכי הדמוקרטיה ועקרונותיה.
אנו מבקשים להוסיף ולהדגיש שרפורמות המכוונות לשיפור הממשל שונות במהותן מסוגיות של חוקה העוסקת בעצם מהותה של המדינה, גם אם אין לנתק לחלוטין בין השנים. ההמלצות המוגשות בזה מתרכזות בשיפור יכולות של הממשל שהן קריטיות לעיצוב עתידה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, למניעת שקיעתה ולהבטחת שגשוגה. המלצות אחרות העוסקות בעקרונות מדיניות מצד אחד ובשיפור המינהל והשרות לאזרח מצד אחד גובשו על ידי צוותים אחרים ומוגשות במסמכים נלווים.
יש מקום לדעות שונות בדבר המהות והתוכן של הרפורמות ההולמות ביותר את נסיבותיה וצרכיה של מדינת ישראל. לא מדובר בנושא בו ניתן להגיע למסקנות "מוכחות מדעית". אך הצוות סבור שמיטב הידע המדעי והמקצועי ומיטב הניסיון הבינלאומי והישראלי כאחד מצדיקים את ההמלצות המוצגות במסמך זה – המרכזות בשישה נושאים הנראים לצוות כבעלי חשיבות יתירה לצורך הבטחות היכולת למשול ההכרחית לישראל.
עיקר ההמלצות משולבות זו בזו. לדעת הצוות דרוש לבצע את ההמלצות כמכלול אחד במסגרת רפורמה כוללת אינטגרטיבית, אלא אם כן נאמר אחרת, שאם לא כן לא יושגו היעדים וגם רב החשש לקלקולים, כפי שקרה במאמצי רפורמה קודמים.
ההמלצות מוגשות בצורה של עקרונות הדורשים פירוט ועיבוד. זאת, לאחר דיון ציבורי בעקרונות, אישורן וקביעת פורומים מתאימים לעיבוד הפרטים, אישור הרפורמה וביצועה.

1. משטר נשיאותי
1) מומלץ לעבור למשטר נשיאותי תוך בחירה ישירה של נשיא המדינה שהוא יהיה ראש הרשות המבצעת וגם ראש המדינה. כנשיא ייבחר מי שיזכה ברוב מוחלט של הקולות הכשרים, לפי הצורך לאחר בחירה נוספת בין שני המועמדים המובילים.
2) הצגת מועמד לתפקיד הנשיא היא בסמכותם של שנים עשר חברי כנסת לכל הפחות.
3) נשיא המדינה לא יהיה חבר כנסת. אם מוצג מועמד שהוא חבר כנסת הרי ברגע בחירתו פגה חברותו בכנסת.
4) הנשיא ייבחר פעם בחמש שנים, בבחירות נפרדות מהבחירות לכנסת.
5) הנשיא ירכיב ממשלה לפי שיקול דעתו ויוכל לפטר ולמנות שרים ללא צורך באישור הכנסת. הכנסת רשאית לפסול מינויו של שר ברוב של 2/3 של חבריה.
6) שר לא יהיה חבר כנסת. באם מתמנה חבר כנסת לשר הרי ברגע מינויו פגה חברותו בכנסת.
7) רוב של שני שליש של חברי הכנסת יוכל להביע אי-אמון בנשיא ואזי יתקיימו בחירות חדשות לנשיא ולכנסת.
נשיא יוכל פעם אחת בקדנציה לפזר את הכנסת מבלי שהוא יועמד לבחירה מחדש.
9) פיזור עצמי של הכנסת על ידי חקיקת חוק לא יפגע בהמשך כהונתו של הנשיא.
10) נשיא לא יוכל לשרת יותר משתי קדנציות ברציפות.
11) לנשיא תהייה זכות ויטו על חקיקה של הכנסת. הכנסת תוכל להתגבר על ויטו של הנשיא ברוב של שני שליש של חברי הכנסת.
12) לכנסת סמכות להדיח את הנשיא בשל ביצוע עבירה שיש עמה קלון ברוב מיוחד ובהליך מיוחד.

2. מבנה הממשל
1) מומלץ לפעול לשינוי מבנה הממשל, תוך העברת כל התפקידים שגופים אחרים יכולים למלא אותם טוב לאותם גופים – לפי עקרון ה"סובסידריות" כמקובל, בין השאר, באיחוד האירופי.
2) במיוחד, מומלץ להעביר תפקידים, סמכויות ומשאבים כמחויב מהעניין לגופי השלטון המקומי ולגופים של החברה האזרחית.
3) כן, מומלץ להעביר ככל הניתן מילוי תפקידי ממשל מתאימים למנגנוני שוק.
4) יחד עם צעדים אלה, על הממשל המרכזי לקבוע מדיניות וסטנדרטים ולהקפיד על פיקוח ומעקב אחר פעולותיהם של הגופים למיניהם במילוי משימות שלטוניות.
5) יתר על כן, לממשל המרכזי צריכה להישמר הזכות ליטול סמכויות ולהתערב בפעולותיהם של גופי שוק, שלטון מקומי וחברה אזרחית כאשר הדבר הכרחי למניעת העמדה של אינטרסים מקומיים, סקטורליים ועסקיים מעל לטובת הכלל. וזאת לפי עקרונות שיקבעו בחוק ובתקנות ובדרך שתעמוד לביקורת שיפוטית.
6) שינויים בחלוקת העבודה בין הממשל המרכזי לגופי ממשל וחברה אחרים צריכים להיעשות יחד עם רפורמה במבנה הממשל המרכזי, כולל ראשית בתפקידי משרד הנשיא כמפורט להלן, בנייה מחדש של משרדי הממשלה בצורה המרכזת נושאים במספר משרדים קטן ככל הניתן, פיתוח סגל מינהל בכיר מקצועי ורפורמות במינהל הממשלתי ובשרות המדינה בכללותם כמפורטות בהמלצות של צוות אחר ומוצגות במסמכים נלווים.

3. משרד הנשיא
1) מומלץ לבנות מחדש את משרד ראש הממשלה כמשרד הנשיא בצורה שיוכל למלא שלושה תפקידים עיקריים:
1) לשמש מעין "מוח מרכזי" של הממשל.
2) להנחות ולתאם את פעולות המשרדים, תוך מעקב מתמיד.
3) לנהל מספר קטן של "פרויקטים לאומיים" בעלי אופי בין-משרדי ובעלי חשיבות יתירה.
2) צעד חיוני בכיוון המוצע הוא להעביר את אגף התקציבים למשרד הנשיא, תוך ריכוז עבודתו בסעיפי תקציב עיקריים והעברת האחריות לפירוט למשרדים ותוך מעבר לשיטות תקציב המשלבות תכנון פעולות רב-שנתי עם העמדת משאבים.
3) צעד חיוני אחר הוא לפתח עבודת מטה של ממש במשרד הנשיא, כולל במיוחד:
1) להסדיר בחוק את מעמדו, תפקידיו והמבנה של "מטה לביטחון לאומי" (במקום השם המטעה "מועצה לביטחון לאומי").
2) להקים מטה מקביל ל"מדיניות פנים", שיעסוק בנושאי כלכלה, רווחה, תשתית, חינוך, מדע וטכנולוגיה וכד'. גם פרטיו ייקבעו בחוק.
3) שני המטות ישולבו במסגרת-על של "מטה תכנון מדיניות" שבראשו יעמוד "ראש מטה".
4) מדובר בגופים מקצועיים קומפקטיים שיתרכזו בראייה אסטרטגית ארוכת טווח יחד עם סיוע בהחלטות שוטפות וניהול משברים.
5) המטות יהיו כפופים לנשיא.
4) לפי הצורך יוקמו במשרד הנשיא מספר קטן של "מנהלות פרויקט".
5) ההמלצות בדבר משרד הנשיא גם חלות בדחיפות על משרד ראש הממשלה במידה והמעבר למשטר נשיאותי לא יהיה מיידי.

4. שיטת הבחירות לכנסת
1) מומלץ להגדיל את אחוז החסימה לחמישה אחוז מהקולות הכשרים.
2) רבע מחברי הכנסת ייבחרו באזורי בחירות שבכל אחד מהם ייבחר מועמד אחד והוא המקבל את מספר הקולות הגדול ביותר, בתנאי שקיבל לפחות שליש מהקולות הכשרים. אחרת יערכו בחירות חוזרות בין שני המועמדים שקבלו את מספר הקולות הרב ביותר. כל השאר יבחרו בשיטת הבחירות הקיימת.
3) השינויים המומלצים בשיטת הבחירות לכנסת הכרחיות לתפקוד טוב של משטר נשיאותי כמומלץ. אך מומלץ לבצען גם אם המעבר למשטר נשיאותי יתמהמה.

5. מבנה ותפקוד הרשות המחוקקת
1) הכנסת תוסיף לפעולותיה דיון במסמכי מדיניות אותם יגיש ראש הנשיא מדי פעם בהם יפורטו עיקרי המדיניות המתוכננים של ממשלתו למשרדיה. כן יוכל שליש מחברי הכנסת לדרוש מהנשיא והשרים להגיש מסמכי מדיניות ותכניות עבודה, תוך פרק זמן של חצי שנה.
2) מוצע לבצע המלצה זו גם אם המעבר למשטר נשיאותי יתמהמה.
3) הנשיא יציע חוק תקציב הכולל מסגרת תלת-שנתית וכן פירוט של תקציב שנתי בצמוד לתכנית פעולות. בכפוף לנאמר לעיל, הכנסת תאשר את תקציב המדינה בצורת חוק המתקבל בהצבעה רגילה.
4) על חוק התקציב חלה סמכות הווטו של הנשיא כמוצעת בסעיף 1.11 לעיל.
5) במידה ולא מתאשר תקציב בזמן, תפעל הממשלה לפי העקרונות הבאים:
1. לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן, שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
2. כספים לפי סעיף קטן (1.) ייועדו קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכו ח חוק חוזים ואמנות; ביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם.

6. גוף מייעץ המשקף את העם היהודי
1) מומלץ להקים גוף המשקף את העם היהודי שיגיש המלצות לנשיא ולכנסת בנושאים שהם בעלי משמעות רבה לעתידם של ישראל כמדינת העם היהודי ולעתיד העם היהודי והיהדות בכללותם.
2) הסוכנות היהודית תהייה מופקדת על הקמת הגוף המייעץ והפעלתו, בתיאום עם הנשיא ויושב ראש הכנסת.
3) ההסכם בין המדינה לסוכנות היהודית והחוקים הנוגעים בדבר יישונו בהתאם.
4) מומלץ לבצע הצעה זו גם אם המעבר למשטר נשיאותי ייקח זמן.
7. שוויון זכויות
מדינת ישראל תקפיד על שוויון זכויות מלא של כל אזרחיה בני המיעוטים.